Høringsuttalelse fra Oslo katolske bispedømme
Se også Kirkedepartementets høringsbrev og høringsnotat, og liste over høringsinstanser.
Endringer i lov om trudomssamfunn og ymist anna m.m.
Det vises til departementets brev av 26. feb. 2003. Videre vises til tidligere uttalelse herfra dat. 28. feb. 2001 og til rapporten om Tro og livssyn som grunnlag for tilskudd og offentlige funksjoner fra Kirke- utdannings- og forskningsdepartementet dat. mai 2000.
1. Bruk av fødselsnummer
Vi er på bakgrunn av det foreliggende forslag av den oppfatning at det ikke er riktig å ta i bruk fødselsnummer. Vi må regne med at en del katolikker ikke vil la seg registrere med fødselsnummer. Dels kan dette gjelde grupper, særlig de fra land med erfaringer med overgrep fra myndigheter og andre. Slik vegring er legitim og bør respekteres, og det er for oss overordnet og styrende i saken.
Selv med de restriksjoner på bruken som er lagt inn i departementets utkast, står vi overfor et prinsipielt skritt: Når bruk av fødselsnummer har innarbeidet seg, vil det være langt vanskeligere å motsette seg alle de senere små skritt som gradvis åpner for bruk av nummeret i andre sammenhenger; det kan begynne med søknad om anonymisert forskning (for eksempel på tro og utdannelse/kriminalitet/sykdommer), så kan det komme inn hensyn til oversikt, til sikkerhet m.m.
Skal fødselsnummer likevel tillates, må det være et krav at lovteksten uttrykkelig har med at det ikke skal brukes i andre sammenhenger, heller ikke når det er fullstendig anonymisert. Overfor offentlig statistikk må det foreligge lovfestet taushetsplikt, jf. statistikklovens § 2-2.
Bruk av fødselsnummer kan for kirken selv slå ut på flere måter, og det er ikke et entydig bilde. Fødselsnummer vil innebære en del praktiske fordeler bl.a. i forbindelse med flytting, og særlig innvandrede nordmenns navn gir problemer som bl.a. leder til dobbeltregistreringer. På den annen side viser alle sannsynlighetsberegninger av reelt antall katolikker at det er minst 20.000 som ikke er registrert (jf. bl.a. KUFs rapport mai 2000). Ved å kreve et 11-sifret fødselsnummer blir den fortløpende registrering enda vanskeligere - dyrere - mer tidkrevende, med det resultat at avstanden mellom antall registrerte og uregistrerte medlemmer øker.
2. Reservasjon mot eller krav om samtykke til bruk av fødselsnummer
Fastholdes krav om fødselsnummer, kan vi ikke akseptere at det ikke skal gis støtte for medlemmer som ikke vil registreres med dette.
Med den statskirkeordningen vi har, vil det være brudd på forutsetningene i internasjonale konvensjoner om det blir en økende økonomisk forskjellsbehandling mellom Den norske og Den katolske kirke. Allerede i dag er det en ikke ubetydelig økonomisk forskjellsbehandling. I rapporten fra KUF av mai 2000 påpekes at dens forslag vil sikre større økonomisk samsvar mellom norsk lovgivning og internasjonale konvensjoner. Motsetningsvis vil departementets nye forslag forverre den eksisterende skjevhet. Det vil også være et brudd med den likestilling som lovgivningen legger opp til mellom trossamfunn, og som for øvrig i stadig sterkere grad tilstrebes i alle relasjoner og stater.
Det er flere mulige løsninger: a) Enten at man har et dobbelt registreringssystem, hvor da medlemmer uten fødselsnummer kan kontrolleres; gjennomføringen i praksis kan drøftes nærmere (alternativt kan man også tenke seg påslag etter skjønn eller statistiske undersøkelser). b) Eller trossamfunnene får rett til å bruke fødselsnummer for alle. Internt vil dette være forbundet med flere fordeler. c) Det etableres løsninger tilsvarende de avtaler som er inngått med enkelte trossamfunn.
Heller ikke utad skulle det prinsipielt sett være noe til hinder for å benytte fødselsnummer med forbehold for lov om personopplysninger. Som vi tar opp under punkt 5 nedenfor, er det å være katolikk uavviselig forbundet med sosiale relasjoner og ideelt sett ingen hemmelighet. Det er negative konsekvenser og forfølgelse av ulike slag som tilsier varsomhet, jf. pkt 1 ovenfor. Forutsetter man at man holder seg strikt til anonyme lister som makuleres etter bruk og lovfester dette, og at trossamfunnets egen bruk er tilstrekkelig sikret, skulle man kunne oppnå rimelig sikkerhet mot misbruk.
Forslaget om samtykke til bruk av fødselsnummer for nye medlemmer kan ikke aksepteres:
For det første opereres det med den misforståelsen at katolikker som kommer til landet, sees som nye medlemmer som må melde seg inn. Det er selvfølgelig at de så vidt mulig registreres, men er man katolikk, er man det i alle land. Og kirken har, med forbehold for utsatte land, obligatorisk føring av dåp og derved medlemskap i alle sine menigheter verden over. For så vidt vil situasjonen for svært mange av våre medlemmer være parallell til nordmenn i utlandet eller personer fra de skandinaviske folkekirker i Norge. De kommer fra en folkekirkebakgrunn og reflekterer ikke over inn- og utmeldinger, de har sin kirkelige status med seg.
Dernest vil krav om samtykke fra innflyttede katolikker et stykke på vei være ugjennomførlig eller helt upraktisk. Det vil ikke være tilstrekkelig med et brev med et skjema; flertallet av utlendinger med frykt for skjemaer eller språkproblemer vil ikke være villige til å svare. Alternativet vil da være personlig kontakt på ulike måter; overfor innflyttede med motforestillinger mot fødselsnummer må det påregnes å reise til hver enkelt. Under våre forhold vil tid og økonomi hindre dette. En nylig gjennomført telefonrunde for å verifisere om 30 sannsynlig katolske innvandrere faktisk var medlemmer, tok 7-8 timer, dvs. full arbeidsdag. Dette arbeidet må skje på kveldstid, når folk er hjemme. I utkantstrøk kan det innebære en hel dagstur å besøke bare én eller noen få katolikker.
Retten til reservasjon/krav om samtykke er ikke nærmere begrunnet, og vi er derfor avskåret fra å gå inn i en dialog omkring dette. Ser man på den nye personopplysningsloven, synes den å hjemle bruk av fødselsnummer i tilfeller som dette, jf. § 8 (flere av vilkårene er til stede) og § 9 litra e, jf. også § 12. Med hensyn til behandlingen av opplysningene må det forutsettes trygge rutiner i samsvar med retningslinjer fra Datatilsynet. Ser man på forskjellsbehandlingen i forhold til Den norske kirke og de økonomiske konsekvensene, er forslaget vanskelig å forstå, og det er et tilbakeskritt i forhold til rapporten av mai 2000.
3. Forholdet folkeregisteret og menighetenes registre
Ved registrering legger en menighet de faktiske forhold til grunn. Dette kan avvike fra opplysningene i folkeregisteret og også fra reglene for folkeregisterets registreringer. I praksis kan menighetene dels være mer ajour med hvor folk bor enn folkeregisteret, dels motsatt.
Problemene med ulike retningslinjer og praksis for registrering, og ikke minst ulike opplysninger om de faktiske forhold kan ikke sees å være drøftet. Forholdet for studenter eksemplifiserer dette: De oppgir sin adresse til Kirken, og samtidig kan de som studenter være registrert på annen bopæl i folkeregisteret. Løsningen må i alle fall bli at det ikke oppstår tap av tilskuddsberettigede medlemmer, og at endringer meldes tilbake. I vår sammenheng forstørres problemene ved stor mobilitet blant katolikker. Vi møter problemene i to sammenhenger:
Det er tre katolske bispedømmer; disse er selvstendige i forhold til hverandre og opptrer ved søknad om statstilskudd som tre trossamfunn. Samtidig, er man katolikk, er man det i hele landet. Med andre ord, flytter man fra ett bispedømme til et annet, må systemet fange opp personen i ett av de tre bispedømmene.
Tilsvarende problemer har man ved flytting mellom menigheter, dvs. over kommunegrenser. Utgangspunktet er hvor man bor per 1. januar, og menighetene, når de kjenner forholdene, må legge dette til grunn. Det må klargjøres hvilke kriterier som skal være avgjørende for hvor man anses for bosatt. Det avgjørende er at Kirken ikke mister medlemmer ved flytting.
Det er flere grupper av tilskuddsberettigede som ikke har fødselsnummer, eller ikke har kommunenummer. Dette er også en svakhet ved bruk av fødselsnummer, jf. pkt. 1, og kravet om kommunenummer. Så vidt vites gjelder det i følgende tilfeller:
- Personer uten fødselsnummer:
- 1) Barn som registreres i forbindelse med dåp foretatt før de har fått fødselsnummer (i noen tilfeller oppgir foreldrene det foreløpige nummeret fra sykehuset, og slik ledes registerfører til og med på feilspor). 2) Norske borgere født i utlandet av norske foreldre, og som bor i utlandet og aldri har bodd i Norge (de utløser statstilskudd tilsvarende norske statsborgere bosatt i utlandet, og som er medlemmer i Den norske Kirke, inngår i beregningsgrunnlaget for utregning av tilskudd til trossamfunn). 3) Asylsøkere, noen grupper utlendinger i norske fengsler, og de som har fått såkalt "D-nummer" (utløser kommunalt tilskudd og statstilskudd).
- Det vil i en del tilfeller være umulig å få nummeret på plass innen frister for innsending, selv om medlemmet er støtteberettiget.
- Personer uten kommunenummer:
- 1) Norske borgere som er flyttet til utlandet, og 2) gruppen nevnt ovenfor (nr 2) - disse utløser statstilskudd.
4. Administrative og økonomiske konsekvenser
Oslo katolske bispedømme med 40.000 registrerte katolikker (reelt 60.000) vil få betydelige utgifter ved omlegging; vi står her i en særstilling som det vel største registrerte trossamfunnet utenom Den norske kirke. Utgiftene vil dels gjelde kjøp av tjenester i folkeregistrene/Brønnøysund, avhengig av hva man her kommer frem til av ordninger for innføring og for videre drift, dels den tid som prester eller andre må bruke på arbeidet og dels reiser, porto og telekommunikasjon. Bare en fellesutsendelse av brev om bruk av fødselsnummer koster for eksempel mellom 30 og 40 tusen kroner.
Det er naturlig å sammenligne med Den norske kirke; den har fått sine utgifter til omlegging dekket av staten, og så vidt vites har slike utgifter ikke kommet med i beregningsgrunnlaget for tilskudd til trossamfunn, med forbehold for den tid kirkelige tilsatte selv har lagt ned i omleggingen. I de katolske menighetene, som i hovedsak ikke har andre ansatte enn sognepresten, vil det mangle både ressurser og til dels forutsetninger (mange av våre prester er fra utlandet og vil streve uforholdsmessig) for å gjennomføre et slikt arbeid.
I tillegg har vi et dårligere utgangspunkt enn Den norske kirke. Den kunne ved innføring av sitt medlemsregister gjøre bruk av en subtraksjonsmetode. Det vil ikke vi kunne gjøre; det er et langt mer krevende arbeid å skulle oppsøke og bygge opp nedenfra enn bare å stryke.
Praktiske sett synes det nesten utenkelig at det vil fungere med sentral innhenting av fødsels- og kommunenummer. I tillegg til mobiliteten har vi komplikasjonene som følger av navnenes ulike rekkefølger og skrivemåter. Det vil sannsynligvis bli så mange avvisninger og frem og tilbake at det hensiktsmessige vil være at innhenting av personnummer i første omgang foretas lokalt. I de fleste kommuner er antall katolikker ikke større enn at det vil være rimelig overkommelig å utveksle lister eller ta møter med lokale folkeregistre for gjennomgang av disse. I Oslo derimot, med over 15.000 katolikker, vil arbeidet måtte bli omfattende, og til dels gjelder det noen av de andre større byene. Resultatene av arbeidet i folkeregistrene vil dernest føre til tidkrevende kontakt om enkelttilfeller mellom trossamfunnene.
Det må være utgangspunktet at kirken får dekket alle utgifter som omlegging fører med seg. Fødselsnummer er noe staten ber om, og den må da også ta utgiftene ved det. Mens rapporten av mai 2000 understreket likhetsaspektet og forutsetningen at dette var en utgift staten måtte være villig til å bære, heter det nå at departementet kan dekke noe av utgiftene, og da bare knyttet til fellesbehandling i Brønnøysund; med andre ord er inntrykket nå at det alt vesentlige av utgiftene veltes over på trossamfunnene. Det vil være av interesse å få innhentet og meddelt tall for omkostningene ved gjennomføringen av medlemsregisteret for Den norske kirke og også ved driften av dette.
Vi vil også mene at det er rimelig at man ved fremleggelse av et lovforslag for Stortinget redegjør for hvilke konsekvenser endringen vil ha for de miljøene trossamfunnsloven tar sikte på å likestille økonomisk med Den norske kirke.
For etterfølgende år må det ses til at kirken - i likhet med Den norske kirke - får dekket løpende merutgifter som følge av bruk av fødselsnummer. Det må være en absolutt forutsetning med ukomplisert og gratis tilgang til fødselsnummer fra Folkeregisteret.
5. Offentlig medvirkning til positivt korrekte medlemsregistre
Vi er skuffet over at forslaget over hodet ikke tar opp problemstillingene som ble nevnt herfra i høringsbrev av 28. feb. 01 om fravær av opplysninger fra det offentlige om sannsynlige katolikker som kommer til Norge, slik at de kan bli registrert av Kirken. I høringsbrevet uttalte vi bl.a.:
Det å være katolikk er uavviselig forbundet med det å stå i en sosial relasjon. At kirken får opplysning om innvandrende katolikker, har å gjøre med respekt for deres integritet og tro og å hjelpe dem til å finne seg til rette. De fleste ønsker selv en slik tilknytning og er i hovedsak fremmede for en "norsk" vinkling, at dette er en privatsak som ikke angår noen. ... Rapporten tar ikke opp mulighetene det offentlige har til å bistå kirken her og det offentliges medansvar for at den får et riktig medlemsregister. ...
Det andre man må ha med seg i tenkningen omkring medlemstall, er den folkekirkesituasjonen som Den katolske kirke står i, særlig i forhold til innvandrergruppene. Folkekirkesituasjonen innebærer at man har en ikke ubetydelig passiv medlemsmasse. Men dette må ikke sees slik at de er utenfor kirken. De fleste vil søke den ved de tradisjonelt sentrale anledninger i livet, de forventer at kirken er der, og den plikter å stå til disposisjon. Det er ikke minst dette å være disponibel som tilsier at det gis tilskudd også for katolikker som ikke er registrert fordi de til vanlig ikke er aktive. Det er grunn til å trekke paralleller til Den norske kirke. ... Skal Den katolske kirke likebehandles med Den norske kirke på dette området, må det offentlige derfor se sitt medansvar for en like effektiv registrering av katolikker som for medlemmer av Den norske kirke.
Et viktig konkret skritt er at kirken får oversikt over alle utenlandsfødte. Særlig viktig vil det være for innflyttere fra land med overveiende katolsk befolkning. Dette vil innebære en likestilling med Den norske kirke som i sin tid fikk oversikt over alle norskfødte. Denne tilnærmingen vil også være en viktig forutsetning for å kvalitetssikre og effektivisere innhenting og systematisering av opplysninger som etter lovforslaget forutsettes for tilskudd fra stat og kommune.
6. Iverksetting
Det må være en forutsetning at overgangen til personnummer skjer over flere år. 2004 er foreslått, men gjennomgangen foran viser at dette vil være et angrep på den økonomiske likestillingen mellom trossamfunn og Den norske kirke.
Det er vanskelig å forutse alle problemene på forhånd; erfaringsmessig krever slike omlegginger mer tid og omkostninger enn man først regner med. Vi har sannsynligvis ikke adgang til å samle inn fødselsnummer før en lovendring har trådt i kraft, og bare fra det tidspunktet vil man trenge nokså meget tid. Bare dette viser den manglende realisme i forslaget. Dessuten må også utgiftssiden være avklart.
Det kan ikke sees at man er avskåret fra å legge til rette for en smidig overgang.
7. Avtale mellom Den norske stat og Den katolske kirke
Et annet spørsmål som vi tok opp i høringsuttalelsen av 28. feb. 01, og som vi ikke har fått reaksjon på, var spørsmålet om en avtale mellom Kirken og Den norske stat. Det foreligger i dag slike avtaler med flere andre kirkesamfunn, som bl a regulerer hvordan deres medlemstall skal estimeres, og hensynene synes i det alt vesentlige å være de samme. Nettopp de problemer vi her står overfor, skulle være egnet for avklaring gjennom slik avtale.
Vennlig hilsen
Gerhard Schwenzer
biskop