Annen del: Forholdet mellom borgerne og statens myndigheter
Autoriteten er nødvendig; den har sitt opphav i Gud
Det menneskelige samfunn kan fremby hverken orden eller trivsel, dersom det ikke er styrt av lovlig innsatte myndigheter, som kan bevare dets institusjoner og i den nødvendige utstrekning sørge for det almene vel. Hele sin myndighet har de da fra Gud, som St. Paulus sier: «All autoritet har sin rot i Gud.»28 Og slik forklarer St. Johannes Chrvsostomos denne teksten: «Hva mener du? Er det slik at hver enkelt styresmakt skulle være innsatt av Gud i sitt embede? Nei, svarer Paulus, jeg taler ikke om de enkelte mennesker som er ikledd en myndighet, men om selve saken: At der er offentlige myndigheter, at der er mennesker som befaler og andre som er dem undergitt, det er dette jeg mener ikke er noen tilfeldighet, men et resultat av Guds visdom.»29 Med andre ord: Efter som på den ene side Gud har gjort mennesket til et samfunnsvesen av naturen, men på den annen side intet samfunn «kan bestå uten en leder som gjennom sin funksjon effektivt forener alle samfunnets medlemmer om et felles mål - så har ethvert menneskelig samfunn behov for en myndighet til å styre det. Og i likhet med samfunnet har da også dets myndighet sitt opphav i naturen, og dermed i Gud selv.»30
Det betyr ikke at myndighetene selv unnslipper enhver kontroll. Myndighetenes autoritet består nettopp i deres fullmakt til å befale i samsvar med fornuften. Det vil igjen si at hele deres makt utspringer av den moralske orden, som i sin tur hviler på Gud, dens opphav og endemål. Om dette sier vår forgjenger Pius XII: «Selve skaperordningen, som jo viser oss mennesket som fritt og selvstendig, bærer av ukrenkelige plikter og rettigheter, og selv samfunnets opphav og mål - den omfatter også staten som en nødvendig institusjon, ikledd en myndighet uten hvilken samfunnet ikke ville kunne eksistere eller leve ... Allerede fornuften, og enda mer den kristne tro, viser oss at denne universelle orden ikke kan ha sitt opphav noe annet sted enn i den personlige Gud, vår Skaper, og følgelig har de offentlige myndigheter i en viss forstand del i Guds egen autoritet.»31
Dersom da styresmaktene støtter seg utelukkende eller i alt vesentlig på trusler, på frykten for straff, eller på løfter om belønning, kan de ikke på noen effektiv måte drive menneskene til å søke det felles beste; skulle de i noen monn oppnå dette, ville det være på en måte som er uforlikelig med det frie og fornuftsbegavede menneskes verdighet. Autoriteten er fremfor alt en faktor av åndelig art. De som sitter inne med den må derfor først og fremst appellere til hver enkelts samvittighet, til den plikt som påligger alle til villig å tjene almenvellets interesser. Men menneskene har alle av naturen den samme verdighet, derfor kan ingen forplikte noen annen til å gi sitt indre samtykke i noen sak. Det er forbeholdt Gud alene; han er den eneste som ser og dommer hver enkelts innerste tanker. De menneskelige myndigheter kan da heller ikke forplikte noen moralsk, annet enn forsåvidt deres autoritet faller sammen med Guds egen og har del i den.32
På denne måten er da borgernes verdighet trygget. For den lydighet de viser myndighetene, gjelder ikke mennesker; det er Gud de på denne måten ærer, deres Skaper og Forsyn, som har gjort menneskenes innbyrdes forhold avhengig av den orden han selv har opprettet. Og langt fra at vi fornedrer oss ved på denne måten å vise ham den skyldige respekt, betyr denne hyldest snarere en opphøyelse, en foredling, av oss selv, efter som det å tjene Gud er å herske.33
Den autoritet som denne åndelige orden krever, utgår fra Gud. Det vil da også si at dersom statens styre skulle utstede lover eller fremme andre påbud som stred mot denne åndelige orden og dermed mot Guds vilje, kan ikke slike tiltak, hverken de utstedte lover eller de gitte fullmakter, bety noen moralsk forpliktelse; for «en må lyde Gud mer enn mennesker».34 Ja, ikke bare det, men i slike tilfelle går selve autoriteten i oppløsning, og den skammeligste urett trer i stedet. Som St. Thomas Aquinas sier: «Den menneskelige lovgivning får bare karakter av lov i den grad den er i samsvar med fornuften; hvorav følger at den har sin autoritet fra den evige lov. Men i den monn den avviker fra fornuften kalles den ond, mister sin karakter av lov og blir snarere en form for vold.»35
Myndighetenes guddommelige opprinnelse betyr ikke på noen måte at menneskene ikke skulle ha rett til å velge sine styresmakten, til å avgjøre hvilken form de ønsker å gi sitt samfunn og til å fastsette normer og grenser for deres myndighetsutøvelse. Med andre ord, den lære Vi nettopp har lagt frem, er fullt i samsvar med ethvert virkelig demokratisk styresett.36
Den offentlige myndighets formål
Hvert enkelt menneske såvel som hver enkelt sammenslutning er forpliktet til, hver på sitt område, å bidra til det almene vel. Derfor må de også avstemme sine krav efter hele fellesskapets behov, og bidra med sine ydelser og tjenester til det felles beste i overensstemmelse med de direktiver som de offentlige myndigheter gir, når bare disse er i samsvar med rettferdighetens normer, og følger de former og de grenser som er fastsatt for deres myndighetsområde. For når det gjelder de ydelser myndighetene forlanger av en, må de for det første være gode i seg selv, men dertil også enten umiddelbart ta sikte på samfunnets vel eller i det minste kunne føre til dette.
Her er imidlertid én ting å bemerke: Styresmaktenes eneste oppgave er å sørge for det felles beste. Det vil da si at de tiltak som treffes av dem må svare til almenvellets sanne natur, samtidig som de tar det skyldige hensyn til den gitte historiske situasjon.37
Vesentlige aspekter av det almene vel
Det er riktig nok at de særtrekk som preger de enkelte nasjoner og raser, hører inn under menneskehetens almene gode. Men det almene gode kan langt fra defineres på dette grunnlag alene.38 En virkelig definisjon av almenvellet, dypest sett og i dets vesentligste aspekter, må skje i intim tilknytning til mennesket selv. Dette gjelder også for en historisk betraktning. Almenvellet avhenger fullt og helt av den menneskelige natur.39
Videre ligger det i selve almenvellets natur at alle borgere skal ha del i det, på forskjellige måter, avhengige av hver enkelts stilling, fortjeneste og livsvilkår. Dette betyr at de offentlige myndigheter må bestrebe seg på å tilgodese alles interesser uten å begunstige noen enkeltperson eller noen enkelt samfunnsgruppe. Som Vår forgjenger Leo XIII uttrykker det: «Man kan på ingen måte godta at den offentlige myndighet, som er opprettet med alles vel for øye, blir tjener for en enkelts eller noen fås interesser.»40 Men rettferdighet og rimelighet vil riktignok undertiden kreve at statens ansvarlige tar seg mer spesielt av samfunnslegemets svakere lemmer, slettere utrustet som de er til å hevde sine rettigheter og lovlige krav.41
Her vil Vi imidlertid minne om at almenvellet gjelder det hele menneske, både dets åndelige og dets materielle behov. Det felles beste krever da at myndighetene fører en politikk i overensstemmelse med dette faktum, slik at de respekterer verdienes rangordning og sørger for å fremme borgernes timelige velferd og åndelige vel i det rette forhold.42
Disse prinsipper er i full overensstemmelse med Vår encyklika Mater et Magistra, hvor Vi hevder at det almene vel «omfatter samtlige de samfunnsbetingede livsvilkår som setter mennesket i stand til å realisere sine egne muligheter lettere og samtidig mer fullkomment».43
Mennesket består jo både av legeme og en udødelig sjel; derfor vil det her i sitt jordiske liv hverken kunne tilfredsstille alle sine naturlige behov eller oppnå den fullkomne lykke. Men da kan man heller ikke fremme det almene gode med midler som utgjør en hindring for menneskenes evige frelse; tvert imot, de måtte snarere samtidig tjene denne.44
Myndighetenes rolle i forbindelse med borgernes rettigheter og plikter
For var samtid består det almene vel først og fremst i en effektiv beskyttelse av den menneskelige persons rettigheter og plikter. Derav følger at statsstyrets fremste oppgave blir å sørge for at disse rettigheter blir anerkjent og respektert, at de harmoniserer innbyrdes, at de blir beskyttet og fremmet, slik at hver enkelt samtidig bedre kan oppfylle sine plikter. For «enhver offentlig myndighets vesentligste oppgave er å beskytte den menneskelige persons egne ukrenkelige rettigheter, og gjøre det lettere for hver enkelt å oppfylle sine plikter.» 45
Det vil da igjen si at dersom de offentlige myndigheter i skulle underkjenne eller krenke menneskerettighetene, ikke bare misligholder de sine plikter, men deres forordninger mangler enhver rettskraft.46
Harmonisering og beskyttelse av menneskerettighetene
Så er det da en av myndighetenes grunnleggende plikter å organisere de juridiske forhold mellom borgerne innbyrdes på en slik måte at en manns utøvelse av hans rettigheter ikke betyr noen trusel mot andres, eller hindrer andre i å utføre sine plikter. I det hele tatt, det dreier seg om å opprettholde alles rettigheter fullt og helt, og gjenopprette dem der hvor de er blitt krenket.47
Menneskerettighetenes fremme
Videre påligger det nå styresmaktene å skape en tingenes tilstand hvor hver enkelt borger med letthet kan hevde sine rettigheter og oppfylle sine plikter. For erfaringen viser oss at dersom myndighetene ikke foretar visse egnede inngrep på det økonomiske, sosiale eller kulturelle område, risikerer man - ganske særlig i våre dager - at ulikhetene mellom de enkelte medlemmer av samfunnet stadig vokser, slik at den enkeltes rettigheter forblir uten virkning og det blir ugjørlig for ham å oppfylle sine plikter.
Det er da påkrevet at de som står for statens styre og stell ser som sin oppgave å sørge for at det sosiale fremskritt svarer til den økonomiske utvikling, slik at de offentlige tjenester utvikler seg i takt med landets produksjonssystem. Det gjelder slike ting som veier, transport- og kommunikasjonsmidler, drikkevann, boliger, helsestell, skolevesen, skikkelige kår for den religiøse praksis, feriemuligheter og fritidssysler. Videre må de gjøre hva de kan for å utvikle et trygdesystem, slik at ingen mangler midler til å føre et menneskeverdig liv om ulykken skulle ramme dem, eller i tilfelle av familieforøkning. Ikke mindre må styresmaktene se effektivt til at arbeidsdyktige arbeidere også finner stillinger som svarer til deres evner; at de får en lønn i samsvar med rett og rimelighet; at arbeiderne får sin del av ansvaret i bedriftene. Myndighetene må også lette opprettelsen av sammenslutninger som har til formål å gjøre samfunnslivet rikere og mer fruktbart. Og endelig må de sørge for at alle kan få del i kulturgodene, hver på sin måte og sitt nivå.
Harmonisering av myndighetenes dobbelte funksjon
Almenvellet krever at styresmaktene utøver en dobbelt funksjon med hensyn til menneskerettighetene: Dels gjelder det å harmonisere og beskytte, dels å fremme dem; og det må omhyggelig våkes over at disse to funksjoner blir holdt i den rette likevekt. På den ene side, om visse individer eller samfunnsgrupper får sine rettigheter mer spesielt beskyttet, skal de ikke dermed ha noen priviligert stilling i samfunnet. På den annen side må man ikke drive omsorgen for å sikre alle like rettigheter ut i det absurde, ved en politikk som har til resultat at den frie utfoldelse av disse rettigheter blir vesentlig redusert eller helt umuliggjort. For «én grunnsetning må stadig fastholdes: Hvor vidtgående og dypt inngripende statens innflytelse enn blir på det økonomiske område, er det ikke dens oppgave mer og mer å innskrenke det frie rom for den enkeltes private initiativ. Den skal tvert imot sørge for at dette virkefelt blir så omfattende som mulig ved en effektiv beskyttelse av den menneskelige persons umistelige rettigheter, overfor den enkelte som når det gjelder alle».48
Og det er alltid den samme likevekt myndighetene må ta sikte på, i alle de tiltak de treffer for å lette borgernes utøvelse av sine rettigheter og oppfyllelse av sine plikter, på alle områder av samfunnslivet.
Statsmaktens struktur og funksjonsmåte
Det er umulig en gang for alle å fastslå hvilken er den beste politiske struktur for et samfunn, og hvilke former de tre statsmakter - den lovgivende, den utøvende og den dømmende - best kan utfolde seg i.
For det er jo så, at når det gjelder å avgjøre hvilken regjeringsform er best og hvilke uttrykk den skal gi seg i et samfunn, er hvert enkelt folks historiske bakgrunn og spesielle situasjon av den største vekt; og dette er omstendigheter som skifter med tid og sted. Imidlertid er det Vår oppfatning at den samfunnsform som forutsetter en tredeling av makten, svarende til statens tre myndighetsområder, er helt i overensstemmelse med den menneskelige naturs krav. For denne styremåten betyr at ikke bare blir statsmaktenes myndighetsområde og funksjonsmåte definert i lovs form, men også forholdene mellom de enkelte borgere og myndighetenes representanter; og dette utgjør for borgerne en garanti når det gjelder utøvelsen av deres rettigheter og plikter.
Det er imidlertid da følgende å bemerke: For at et politisk og juridisk system av denne art skal bringe de fordeler man venter av det, må de offentlige myndigheter i sin gjerning velge metoder og midler som svarer til naturen av de problemer de skal løse, er i pakt med deres eget embede og dessuten er i overensstemmelse med landets faktiske situasjon. Det forutsetter at den lovgivende makt alltid følger moralens normer og utover sin myndighet i samsvar med landets forfatning og med almenvellets behov for øye - alt sammen i pakt med de stadige endringer i landets situasjon. Det forutsetter videre at den utøvende makt over alt går frem i overensstemmelse med retten, ut fra et perfekt kjennskap til loven og en samvittighetsfull analyse av omstendighetene. Det forutsetter endelig at den dømmende makt administrerer rettferdigheten med menneskelighet, men uten å gi efter for påtrykk fra noen av de interesserte parter, slik at hver får hva rett er. Og til sist krever den gode orden at borgere såvel som sammenslutninger nyder godt av en effektiv juridisk beskyttelse når de skal utøve sine rettigheter og plikter, både i sine gjensidige forhold og i sitt forhold til de offentlige myndigheter.49
Rettsorden og moralsk bevissthet
Det er ingen tvil om at en rettslig organisasjon av samfunnet, i samsvar med den moralske orden såvel som med graden av vedkommende samfunns politiske modenhet, er av vesentlig betydning for almenvellets trivsel.
I vår tid er imidlertid samfunnslivet så variert, sammensatt og i slik stadig bevegelse at de juridiske tiltak, om de enn er aldri så kloke og gjennomtenkte, allikevel ikke er tilstrekkelige for å møte samfunnets behov. Oftere og oftere byr forholdene mellom individer, forholdene mellom de enkelte eller sammenslutningene på den ene siden og myndighetene på den annen, og endelig forholdene mellom de forskjellige maktorganer i staten selv, på problemer så sammensatte og så delikate at de ikke finner noen adekvat løsning innen den fastsatte juridiske ramme. Da må myndighetene på sin side være trofaste mot den etablerte juridiske orden, både mot dens faktiske innhold og dens dypeste intensjoner, men også åpne for samfunnslivets nye krav, slik at de er i stand til å tilpasse den juridiske ramme til utviklingen og på beste måte løse stadig nye problemer. For å kunne dette, må de ha en klar idé om hva deres oppgave består i, dens natur og dens utstrekning; de må videre eie en likevekt, en moralsk rettlinjethet, en innsikt og en praktisk sans som setter dem i stand til å ta mål av den konkrete situasjon, samtidig som en fast og bestemt vilje får dem til å handle hurtig og effektivt.50
Borgernes deltagelse i det offentlige liv
Anledning til å ta aktivt del i det offentlige liv er en del av borgernes menneskerettigheter; om enn måten dette kan gjennomføres på, avhenger av den modenhetsgrad som vedkommende samfunn har nådd.
Denne adgangen til å ta del i statens styre og stell åpner nye og vide perspektiver for menneskenes ydelser. For statsstyrerne betyr denne hyppigere og bredere kontakt med borgerne at de lettere vil kunne oppfatte almenvellets sanne krav. En statsmakt hvor embedsinnehaverne bare blir utnevnt på begrenset tid, vil dessuten vanskeligere stivne; denne ordningen gir mulighet for en stadig tilførsel av nytt liv, i pakt med samfunnets utvikling.
Tegn i tiden
Når det i vår tid dreier seg om å organisere en stat i juridiske former, bemerker man først og fremst en tendens til å redigere en klar og konsis formulering av menneskerettighetene, en erklæring som ofte føres inn i forlatningen eller utgjør en integrerende del av den. For det annet konstaterer man en tilbøyelighet til å opprette hva man kaller en forfatning, der det i lovs form blir fastsatt hvilken måte de offentlige embeder skal besettes på, og hvor man definerer deres innbyrdes forhold, deres myndighetsområde, og endelig de midler og de arbeidsmåter de har å anvende i sin administrasjon.51
Endelig fastslår man, uttrykt i rettigheter og plikter, hvilke forhold som skal gjelde mellom borgerne og styresmaktene. Og man setter som myndighetenes første oppgave å anerkjenne og respektere borgernes rettigheter og plikter, å sørge for at de blir harmonisert, beskyttet og fremmet.
Man kan ganske visst ikke akseptere den teori som vil ha det til at menneskenes vilje alene - enten individenes eller de sosiale gruppers - skulle være den eneste kilde til borgernes rettigheter og plikter, og det eneste opphav til forfatningens forpliktende kraft og de offentlige myndigheters autoritet.52
Imidlertid, de tendenser Vi ovenfor har notert, er tilstrekkelig bevis på at vår tids mennesker har ervervet seg en stadig mer levende bevissthet om sin verdighet. Dette fører dem til å ta aktivt del i sitt lands administrasjon, og til å kreve at deres personlige, ukrenkelige rettigheter blir garantert ved positive rettstiltak. De krever dessuten at de styrende ikke kommer til makten på annen måte enn ved å følge den forfatningsmessige fremgangsmåte, og at de bare utover sin myndighet innenfor lovens grenser.
